현금청산대상자 부작위위법확인최근 현금청산대상자가 재개발정비사업 조합에 부동산에 대하여 현금청산을 원한다는 의사를 표시하고 그 부동산에 대하여 조속히 재결신청을 해달라는 청구에도 어떠한 조치를 취하지 않아 이에 대한 부작위위법확인을 구하는 소를 제기한 사례가 있었습니다.오늘은 이러한 부작위위법확인 소송에 대하여 사실관계를 살펴보고 그에 따른 원심에 판단과 대법원의 견해를 살펴보고자 합니다. [사실관계]1. 피고는 주택재개발정비사업의 시행을 위하여 설립된 주택재개발정비사업조합이고, 원고는 위 사업구역 내에 있는 토지 및 건물의 소유자다. 2. 피고는 사업시행인가를 받은 후 조합원들을 상대로 분양신청기간을 정하여 분양신청을 받았고 원고는 위 분양신청기간 내에 분양신청을 하였다. 3. 그러나 위 사업시행인가 후에 인가받은 관리처분계획이 판결에 의하여 취소되자, 피고는 사업시행변경인가를 받은 다음 다시 분양신청기간을 정하여 분양신청공고를 하였다.4. 원고는 이 사건 분양신청기간에 분양신청을 하지 아니한 채 피고에게 종전의 분양신청을 철회하고 현금청산을 원한다는 의사를 표시하였고, 그 후 피고에게 이 사건 부동산에 관하여 조속히 재결신청을 하여 달라는 청구(이하 ‘이 사건 재결신청청구’라 한다)를 하였다.[원심의 판단]원심은 원고는 이 사건 분양신청기간 내에 분양신청을 하지 아니함으로써 구 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제47조 제1호에 따라 이 사건 분양신청기간 만료일 다음날인 2011. 12. 12. 현금청산대상자가 되었다고 인정하면서, 도시정비법상 사업시행자와 현금청산대상자 사이에 청산금에 대한 협의가 성립되지 않을 때에는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다)에 의한 수용절차로 이행된다고 판단하였다.그리고 도시정비법상 현금청산대상자와 사업시행자 사이의 청산금 협의 절차와 토지보상법상 수용재결의 전치절차인 수용보상금 협의 절차가 엄격히 구분되는 별도의 절차임을 전제로, 현금청산대상자인 토지 등 소유자는 도시정비법상의 청산금 협의가 성립되지 않았다고 하여 곧바로 토지보상법에 의한 재결신청을 청구할 수 있는 것이 아니라, 토지보상법상 수용보상금 협의절차 및 그 사전절차로서의 토지조서 및 물건조서의 작성(제14조), 보상계획의 공고․통지 및 열람(제15조), 감정평가업자를 통한 보상액의 산정(제68조) 및 이를 기초로 한 사업시행자와의 협의(제16조) 등 토지보상법이 정하고 있는 각 단계별 절차를 모두 거쳤음에도 최종적으로 협의가 성립되지 아니하였을 경우(사업시행자의 협의 요구가 없거나 협의를 할 수 없는 경우를 포함)에 비로소 사업시행자에게 재결신청을 청구할 수 있다고 보았다.그에 따라 원심은, 원고가 위와 같은 토지보상법상의 단계별 수용절차를 거치지 아니한 채 피고와 사이에 도시정비법상 청산금 협의가 성립될 가능성이 없다는 이유만으로 피고에게 이 사건 재결신청청구를 하였으므로, 이 사건 재결신청청구는 그 요건을 갖추지 못하여 효력이 없다고 봄이 상당하고, 따라서 이 사건 재결신청청구에 대하여 재결신청을 하지 아니한 피고의 부작위가 위법 하다고 볼 수 없다고 판단하였다.[대법원의 판단]도시정비법령의 체계와 내용, 일반적인 공익사업과 구별되는 도시정비법상 정비사업의 절차진행의 특수성과 아울러, 1. 도시정비법상 정비사업의 단계별 진행과정을 보면, 현금청산대상자와 사업시행자 사이의 청산금 협의에 앞서 사업시행인가 신청과 그 인가처분. 고시 및 분양신청 통지. 공고 절차가 선행하게 되는데, 이를 통하여 수용의 대상이 되는 토지 등의 명세가 작성되고 그 개요가 대외적으로 고시되며, 세부사항이 토지 등 소유자에게 개별적으로 통지되거나 공고된다.2. 따라서 토지 등 소유자에 대하여는 위와 같은 도시정비법 고유의 절차와 별도로 토지보상법상 토지조서 및 물건조서의 작성(제14조)이나 보상계획의 공고. 통지 및 열람(제15조)의 절차를 새로이 거쳐야 할 필요나 이유가 없다.3. 토지보상법상 손실보상의 협의는 사업시행자와 토지 등 소유자 사이의 사법상 계약의 실질을 갖는다(대법원 2014. 4. 24. 선고 2013다218620 판결 참조)는 점에서 도시정비법상 협의와 그 성격상 구별된다고 보기 어렵다.4. 또한, 도시정비법은 협의의 기준이 되는 감정평가액의 산정에 관하여 별도의 규정을 두고 있으므로, 토지보상법상 감정평가업자를 통한 보상액의 산정(제68조)이나 이를 기초로 한 사업시행자와의 협의(제16조) 절차를 따로 거칠 필요도 없는 점 등에 비추어 보면, 토지보상법상 협의 및 그 사전절차를 정한 위 각 규정은 도시정비법 제40조 제1항 본문에서 말하는 ‘이 법에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당하므로 도시정비법상 현금청산대상자인 토지 등 소유자에 대하여는 준용될 여지가 없다고 보아야 한다.우선 사례를 이해하기 쉽도록 해석해드리자면 이렇습니다. 두 개의 법률이 있다고 생각하시면 됩니다. 하나는 도시정비법 상의 청산금 협의 절차를 규정한 법이고 다른 하나는 토지보상법상의 수용금 보상금 협의 절차를 규정한 법입니다.원심은 도시정비법 상의 청산금 협의절차에 따라 협의가 성립되지 않으면 바로 재결신청을 할 수는 없고 토지보상법에 따른 절차를 거치고 난 후에야 재결신청을 할 수 있다고 판단하여 이러한 절차를 거치지 않은 원고의 신청은 부적법하다고 판단한 것입니다.하지만 대법원은 도시정비법 상의 협의절차에 협의가 성립하지 않는 경우 도시정비법 상의 협의절차와 토지보상법상의 협의 절차는 그 성질을 달리 하지 않으므로 토지 보상법상의 절차를 거치지 않더라도 바로 재결신청이 가능하다는 것입니다.
