조합설립추진위원회 무효소송김성모 변호사입니다. 오늘은 행정정비구역의 지정 및 고시 없이 행하여지는 시장•군수의 재개발조합설립추진위원회 설립승인의 효력에 대하여 알아보고자 합니다. [참고조문]도시 및 주거환경정비법제13조(조합의 설립 및 추진위원회의 구성)① 시장ㆍ군수 또는 주택공사등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자로 구성된 조합을 설립하여야 한다. 다만, 제8조제3항에 따라 도시환경정비사업을 토지 등 소유자가 시행하고자 하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2005.3.18, 2009.2.6>② 제1항에 따라 조합을 설립하고자 하는 경우에는 제4조에 따른 정비구역지정 고시(정비구역이 아닌 구역에서의 주택재건축사업의 경우에는 제12조제5항에 따른 주택재건축사업의 시행결정을 말한다) 후 위원장을 포함한 5인 이상의 위원 및 제15조제2항에 따른 운영규정에 대한 토지 등 소유자 과반수의 동의를 받아 조합설립을 위한 추진위원회를 구성하여 국토교통부령으로 정하는 방법과 절차에 따라 시장ㆍ군수의 승인을 받아야 한다. 다만, 가로주택정비사업의 경우에는 추진위원회를 구성하지 아니한다.행정소송법제19조(취소소송의 대상)취소소송은 처분 등을 대상으로 한다. 다만, 재결취소소송의 경우에는 재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에 한한다.[사실관계]1. 서울특별시장이 2004. 6. 25. 서울특별시 고시 제2004-204호로 서울 은평구 갈현동 326 일대 1.4㏊를 주택재개발사업방식의 정비예정구역으로 하는 내용의 서울특별시 도시•주거환경정비 기본계획(주택재개발사업 및 주거환경개선사업 부문)을 수립•고시하였다. 2. 피고(서울시 은평구청장)는 2006. 1. 10. 갈현동 326 일대 14,805.11㎡를 사업시행예정구역으로 하는 주택재개발정비사업 시행을 위한 도시 및 주거환경정비법상 추진위원회인 갈현 제2구역 주택재개발정비사업 조합설립추진위원회의 설립을 승인하는 처분을 하였다.3. 위 추진위원회는 사업시행방식을 재개발에서 재건축으로 전환하기 위하여 2009. 6. 3. 피고에게 해산 승인을 신청하였고, 피고는 2009. 6. 9. 해산을 수리하였다.4. 피고는 2009. 6. 10. 갈현동 326 일대 14,500.6㎡를 사업시행예정구역으로 하는 주택재건축정비사업 시행을 위한 추진위원회의 설립승인 신청을 받고, 2009. 7. 17. 위 재건축정비사업 시행을 위한 추진위원회인 피고보조참가인의 설립을 승인하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 한 사실이 있었다.5. 이에 원심에서는 도시 및 주거환경정비법상 주택재개발사업과 주택재건축사업은 사업의 대상, 설립승인의 전제가 되는 토지등소유자의 개념, 사업시행방법, 사업시행자, 조합원의 구성 및 강제가입 여부, 사업시행을 위한 토지소유권 확보방법 등에서 많은 차이를 나타내는 서로 다른 정비사업인 점에 비추어 볼 때, 행정청이 일정한 지역을 재개발정비예정구역으로 지정하는 내용의 재개발기본계획을 수립하였다고 하여 곧바로 그 지역의 일부를 재건축정비사업의 사업시행예정구역으로 하는 재건축 추진위원회의 설립승인이 허용된다거나 마치 그 지역에 대한 재건축기본계획이 수립된 것과 같은 효과가 있다고 할 수 없으므로, 피고보조참가인이 추진하고자 하는 당해 주택재건축사업에 대한 정비예정구역 및 정비구역이 전혀 지정되지 않은 상태에서 피고가 일부 주민이 임의로 획정한 구역을 기준으로 한 토지등소유자의 과반수 동의가 있다는 이유로 피고보조참가인의 설립을 승인하는 내용의 이 사건 처분을 한 것에는 중대하고도 명백한 하자에 있다고 판단하였다.[판단]1. 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것) 제13조 제1항, 제2항은 ‘시장•군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자로 구성된 조합을 설립하여야 하고, 위 조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자 과반수의 동의를 얻어 조합설립추진위원회를 구성하여 시장•군수의 승인을 얻어야 한다’고 정하고 있다.2. 위 규정에 따르면, 주택재개발사업 등 각종 정비사업에 관하여 그 조합설립추진위원회가 구성되려면 그 전제로 ‘토지 등 소유자’의 범위가 확정될 필요가 있고, 또 ‘토지 등 소유자’의 범위를 확정하기 위하여는 특별시장•광역시장 또는 도지사에 의한 정비구역의 지정 및 고시가 선행되어야 한다. 따라서 이와 달리 정비구역이 지정되지 아니한 상태에서 일부 주민이 임의로 획정한 구역을 기준으로 구성된 추진위원회가 시장•군수의 승인을 얻어 설립될 수 있다고 한다면, 정비사업에 관한 제반 법률관계가 불명확•불안정하게 되어 정비사업의 추진이 전반적으로 혼란에 빠지고 그 구역 안에 토지 등을 소유하는 사람의 법적 지위가 부당한 영향을 받을 현저한 우려가 있으므로, 그와 같이 정비구역의 지정 및 고시 없이 행하여지는 시장•군수의 재개발조합설립추진위원회 설립승인은 앞서 본 법규정 및 추진위원회제도의 취지에 반하여 허용될 수 없고, 그와 같은 하자는 중대할 뿐만 아니라 객관적으로 명백하다고 할 것이다(대법원 2009. 10. 29. 선고 2009두12297 판결 참조).판례의 사실관계를 간단히 요약하자면 다음과 같습니다. 우선 서울특별시장의 주택재개발사업방식의 정비예정구역으로 하는 내용의 서울특별시 도시•주거환경정비 기본계획(주택재개발사업 및 주거환경개선사업 부문)을 수립•고시가 있었습니다.이에 따라 주택재개발사업을 위한 조합설립추진위원회가 설립하였고, 은평구청장은 이를 승인해준 것이었습니다. 주택재개발을 위한 조합설립추진위원회는 이러한 재개발 사업을 재건축으로 변경하기 위해 조합을 변경하고자 하였고, 하지만 이 부분에 대해서는 특별시장•광역시장 또는 도지사에 의한 정비구역의 지정 및 고시가 선행되지 않았음에도 은평구청장에게 기존 조합의 해산 및 재건축정비사업 시행을 위한 추진위원회를 설립하고 승인을 요청하자 은평구청장이 이를 승인해준 것입니다.이에 대해 대법원은 정비예정구역 및 정비구역지정 없이 행해진 조합설립추진위원회 승인은 무효이기 때문에 먼저 행해진 재개발 조합설립 추진위원회의 승인도 무효라고 판단하였습니다.
