도시환경정비사업토지 등 소유자김성모 변호사입니다. 오늘은 도시환경정비사업에 관하여 주목할 만한 최근 대법원 판결(2015. 6. 11. 선고 2013두15262판결)이 있어 그것에 대해 살펴볼까 합니다.더 정확히 이야기 하자면 도시환경정비사업 시행을 위하여 또는 그 사업 시행과 관련하여 부동산에 관하여 담보신탁 또는 처분신탁 등이 이루어진 경우에 도시 및 주거환경정비법 제28조 제7항에서 정한 사업시행자로서 사업시행인가를 신청하는 ‘토지 등 소유자’ 및 그 신청에 필요한 동의를 얻어야 하는 ‘토지 등 소유자’를 위탁자로 볼 수 있는지 여부에 관한 판단입니다.도시환경정비사업에 관한 대법원의 의견을 알아보기 전에 사실관계를 살펴보자면 이렇습니다.사실관계1. 피고 지방자치단체의 장 甲은 2008. 7. 24. 정비사업구역에 대하여 도시환경정비사업 정비계획을 결정하고 정비사업구역으로 지정하였다.2. 피고 보조참가인 乙은 도시정비법 제8조 제3항에 의하여 이 사건 정비사업구역 내 토지 등 소유자의 자격으로 자신을 사업시행자로 하는 사업시행계획을 작성하여 2009. 12. 29. 피고에게 인가신청을 하였다.3. 피고 甲은 2010. 4. 8. 참가인 乙에게 도시정비법 제28조 제1항에 의한 사업시행인가를 하였는데, 이에 대한 토지 등 소유자의 동의율을 80.30%(동의자 수 53명 ÷ 토지 등 소유자 수 66명)로 산정하여 도시정비법 제28조 제7항에 의한 동의율을 충족하였다고 판단하였다.4. 참가인 乙이 분양신청절차를 거쳐 2011. 1. 13. 피고 甲으로부터 관리처분계획을 인가 받은 후 위 관리처분계획이 고시되었고, 원고 丙은 이 사건 정비사업구역 내 토지 등 소유자였으나 분양신청을 하지 않아 원고 소유의 토지 및 건물에 대한 수용재결이 완료되었다.5. 참가인 乙은 도시환경정비사업의 시행을 위하여 2006. 9.경부터 2006. 12.경까지 원심 판시 19개의 쟁점 부동산(이하 ‘쟁점 부동산’이라 한다) 및 소외 1 등 31명(이하 ‘쟁점 동의자들’이라 한다) 소유의 각 부동산을 매수하면서, 해당 토지 등 소유자로 하여금 주식회사 A(이하 ‘A’이라 한다)와 부동산관리 및 처분신탁계약을 체결하고, A 앞으로 신탁을 원인으로 한 소유권이전등기를 마치게 하였다.6. 참가인 乙은 위 매수 부동산들 중 쟁점 부동산에 대하여는, 이 사건 인가신청일인2009. 12. 29. 이전까지 토지 등 소유자에게 잔금을 모두 지급하고 참가인 乙 명의로 매매를 원인으로 한 소유권이전등기를 마친 다음, A와 체결한 부동산담보신탁계약에 따라 A 앞으로 신탁을 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤다.7. 그리고 참가인 乙은 쟁점 동의자들의 각 부동산에 대하여는, 이 사건 인가신청일인2009. 12. 29.부터 2011. 4. 25.까지 사이에 쟁점 동의자들에게 잔금을 지급하고 참가인 명의로 소유권이전등기를 마친 다음, A 또는 주식회사 B와 체결한 부동산담보신탁계약에 따라 A 또는 B앞으로 신탁을 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤으며, A와의 부동산담보신탁계약이 종료된 일부 부동산에 대하여는 다시 B에 부동산담보신탁을 하였다.(라) 그 후 참가인 乙은 2012. 7.경 B와 관리형 토지신탁계약을 체결하고, 2012. 9. 18. 피고 甲으로부터 사업시행자를 참가인에서 B로 변경하는 내용의 사업시행변경인가를 받았다.사실관계를 좀 더 알기 쉽게 간략하게 요약하자면 피고 참가인 乙은 도시환경정비사업 시행을 위하여 정비사업구역의 토지를 소유자 명의로 매수하였고, 이렇게 매수한 토지를 각각 담보신탁 또는 처분 신탁하여 사업시행 변경인가를 甲으로부터 받았습니다.하지만 이러한 절차에 하자가 있음을 이유로 원고 丙이 소송을 제기한 사례입니다.판단1. 이 사건 인가신청 당시 참가인은 도시환경정비사업의 시행을 위하여 매수한 쟁점 부동산에 관하여 소유권을 취득한 후 그 사업 시행을 위하거나 이와 관련하여 A에 담보신탁한 상태였음을 알 수 있다. 따라서 쟁점 부동산에 관하여 도시정비법 제28조 제7항에서 정한 도시환경정비사업을 시행하고자 하는 토지 등 소유자는 수탁자인 A가 아니라 위탁자인 참가인 乙이라고 볼 수 있어, 참가인 乙이 그 토지 등 소유자로서 사업시행자의 자격이 있다.2. 도시정비법 시행령 제28조 제1항 제1호 다목 단서에 의하여, 참가인이 이 사건 정비사업구역 지정 후에 정비사업을 목적으로 취득한 토지 또는 건축물에 대하여는 종전 소유자를 토지 등 소유자의 수에 포함하여 산정하여야 한다. 그런데 2008. 7. 24. 이 사건 정비사업구역 지정 당시 쟁점 동의자들은 모두 그들 소유의 부동산들을 참가인에게 매도한 후 참가인의 도시환경정비사업 시행을 위하거나 이와 관련하여 A에 처분신탁을 마친 상태임을 알 수 있으므로, 위 부동산들에 관하여는 그 후 이 사건 인가 신청일까지참가인이 그 소유권을 취득하였는지를 가릴 필요 없이, 도시정비법 제28조 제7항에서 정한 동의권자로서의 토지 등 소유자 역시수탁자인 A가 아니라 종전 소유자로서 위탁자인 쟁점 동의자들이라고 봄이 타당하다.3. 따라서 피고 甲 이 위 부동산들에 관하여 참가인 또는 A가 아니라 해당 토지 등의 종전 소유자를 토지 등 소유자 및 동의자 수에 포함하여 동의율을 산정한 것은 적법하다.판단에 대한 이유구 도시 및 주거환경정비법(2010. 4. 15. 법률 제10268호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제2조 제9호 가목의 규정에 의하면, 도시환경정비사업의 경우 토지 등 소유자는 정비구역 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자를 말하고, 같은 법 제28조 제7항 본문에 의하면, 토지 등 소유자가 도시환경정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 사업시행인가를 신청하기 전에 제30조에 따른 사업시행계획서에 대하여 토지 등 소유자의 4분의 3 이상의 동의를 얻어야 한다. 그리고 도시환경정비사업의 경우에 토지 등 소유자의 동의자 수 산정방법에 대하여 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2010. 7. 15. 대통령령 제22277호로 개정되기 전의 것, 이하 도시정비법 시행령’이라 한다) 제28조 제1항 제1호 각 목은 1필지의 토지 또는 하나의 건축물이 수인의 공유에 속하는 때에는 그 수인을 대표하는 1인을 토지 등 소유자로 산정하고, 토지에 지상권이 설정되어 있는 경우 토지의 소유자와 해당 토지의 지상권자를 대표하는 1인을 토지 등 소유자로 산정하며, 1인이 다수 필지의 토지 또는 다수의 건축물을 소유하고 있는 경우에는 필지나 건축물의 수에 관계없이 토지 등 소유자를 1인으로 산정하되, 다만 토지 등 소유자가 정비구역 지정 후에 정비사업을 목적으로 취득한 토지 또는 건축물에 대하여는 종전 소유자를 토지 등 소유자의 수에 포함하여 산정하고, 이 경우 동의 여부는 이를 취득한 토지 등 소유자에 의하도록 규정하고 있다.도시정비법 제8조 제3항, 제28조 제1항에 따라 사업시행인가를 받은 토지 등 소유자가 직접 시행하는 도시환경정비사업에서 토지 등 소유자에 대한 사업시행인가 처분은 정비사업을 시행할 수 있는 권한을 가지는 행정주체로서의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분의 성격을 가지고(대법원 2013. 6. 13. 선고 2011두19994 판결 참조), 도시환경정비사업을 직접 시행하려는 토지 등 소유자가 작성한 사업시행계획에 대한 정비구역 내 토지 등 소유자 4분의 3 이상의 동의는 이러한 설권적 처분의 절차적 요건에 해당한다.그리고 앞서 본 것과 같이 도시정비법 시행령 제28조 제1항이 토지 등 소유자가 정비구역 지정 후에 도시환경정비사업을 목적으로 취득한 토지 또는 건축물에 대하여 종전 소유자를 포함하여 동의자의 수를 산정하도록 정한 것은 도시환경정비사업을 시행하려는 토지 등 소유자가 사업시행인가 신청에 앞서 적극적으로 토지 또는 건축물을 매수할수록 동의 대상자 및 동의자인 토지 등 소유자의 수가 줄어들어 결과적으로 동의율이 낮아지는 불합리한 결과를 방지하려는 취지로 보이고, 결국 도시환경정비사업의 경우에 사업시행인가 신청 당시의 사법(私法)상 소유자와 동의를 얻어야 하는 토지 등 소유자가 일치하지는 아니한다.또한 이와 같이 토지 등 소유자로 하여금 도시환경정비사업을 시행할 수 있도록 하고 토지 등 소유자의 동의를 얻도록 요구하는 것은 도시환경정비사업과 직접적인 이해관계가 있는 당사자를 주체로 하여 사업을 추진하고 또한 그러한 이해관계인의 의견을 반영하려는 취지이다. 따라서 토지 등 소유자가 도시환경정비사업 시행을 위하여 또는 그 사업 시행과 관련하여 직접적인 이해관계를 가지는 당사자로서 부동산을 신탁한 경우에 그 사업의 시행은 신탁의 목적에 부합하고, 오히려 부동산 신탁은 토지 등 소유자의 의사에 기하여 추진되는 도시환경정비사업 시행을 위한 수단으로서 기능하게 되므로, 위와 같은 신탁의 경우에 도시환경정비사업의 시행 및 토지 등 소유자의 동의절차에서는 해당 부동산에 관한 소유권 등의 행사 및 그 사업 시행에 직접 이해관계를 가지는 종전 토지 등 소유자인 위탁자가 주체가 되어 그의 의견이 반영될 수 있도록함이 타당하다.한편 신탁법에 의한 신탁재산은 대내외적으로 소유권이 수탁자에게 완전히 귀속되며, 위탁자와의 내부관계에서 그 소유권이 위탁자에게 유보되어 있는 것은 아니다(대법원 2013. 1. 24. 선고 2010두27998 판결 등 참조). 그렇지만 구 신탁법(2011. 7. 25. 법률 제10924호로 전부개정되기 전의 것)은 수탁자가 신탁재산을 수탁자의 고유재산과 구별하여 관리하도록 정하고(제30조), 수탁자는 누구의 명의로 하든지 신탁재산을 고유재산으로 하거나 이에 관하여 권리를 취득하지 못한다고 정하는 등(제31조) 신탁재산을 수탁자의 고유재산과 구분하여 권리․의무관계를 규정하고 있으므로, 비록 신탁재산이 수탁자의 소유에 속한다 하더라도 그에 관한 권리관계를 수탁자의 고유재산과 마찬가지로 취급할 수는 없다.위와 같은 도시정비법에서 정한 토지 등 소유자의 법적 성격과 그 제도의 목적, 그 입법취지, 도시환경정비사업의 시행을 위한 부동산 신탁의 특수성 및 신탁재산에 관한 법률관계 등을 종합하여 보면, 도시환경정비사업에서 사업시행인가 처분의 요건인 사업시행자로서의 토지 등 소유자의 자격 및 사업시행계획에 대한 토지 등 소유자의 동의를 일반적인 사법(私法)관계와 동일하게 볼 수 없다. 따라서 도시환경정비사업 시행을 위하여 또는 그 사업시행과 관련하여 부동산에 관하여 담보신탁 또는 처분신탁 등이 이루어진 경우에, 도시정비법 제28조 제7항에서 정한 사업시행자로서 사업시행인가를 신청하는 토지 등 소유자 및 그 신청에 필요한 동의를 얻어야 하는 토지 등 소유자는 모두 수탁자가 아니라 도시환경정비사업에 따른 이익과 비용이 최종적으로 귀속되는 위탁자로 해석함이 타당하며, 토지 등 소유자의 자격 및 동의자 수를 산정할 때에는 위탁자를 기준으로 하여야 할 것이다.판례를 간단히 요약하자면 사법상의 신탁관계는 대내외적으로 모두 수탁자에게 소유권이 이전되지만, 도시환경정비사업에서 사업시행자로서의 토지 등 소유자의 자격 및 사업시행계획에 대한 토지 등 소유자의 동의를 그것과 동일하게 볼 수 는 없다고 판단하여 피고가 진행한 절차에는 흠결이 없다고 판단한 것입니다.오늘은 도시환경정비사업과 관련하여 ‘토지 등 소유자’에 대한 대법원의 입장을 살펴보았습니다. 이것과 관련하여 문의하실 사항이나 도움이 필요하시다면 언제든 김성모 변호사에게 연락해 주시길 바랍니다.
