1. 추진위원회의 구성 및 승인의 의의 조합설립추진위원회(이하 ‘추진위원회’라 함)란 정비사업 초기단계의 제반업무를 준비하기 위해 구성되는 단체를 말한다. 현재 정비조합을 설립하기 위해서는 반드시 먼저 추진위원회가 구성되어야 하며, 하나의 정비구역 안에서는 하나의 추진위원회만 존재할 수 있다. 추진위원회를 구성하기 위해서는 정비구역 내 토지등소유자의 2분의 1 이상의 동의를 얻고 시장 ‧ 군수로부터 승인을 받아야 한다(도시 및 주거환경정비법 제13조, 이하 ‘법’이라 함). 2. 조합설립추진위원회의 법적 지위 추진위원회는 조합설립을 준비하기 위한 한시적 기구로서 추진위원회가 행한 업무와 관련된 권리와 의무는 조합에게 포괄 승계된다(법 제15조 제4항). 추진위원회는 주민총회에서 운영규정의 작성 및 위원장, 이사, 감사 등을 선임하여 조직을 구성하게 되므로 사실상 단체로서의 조직과 실체를 갖추고 있으므로 비법인 사단이라고 볼 수 있다. 3. 조합설립추진위원회 구성 및 절차 가. 구성요건 및 구성시기 시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여야 하는바, 조합을 설립하고자 하는 경우에는 위원장을 포함한 5인 이상의 위원 및 추진위원회 운영규정에 대한 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 조합설립을 위한 추진위원회를 구성하여 국토해양부령으로 정하는 방법과 절차에 따라 시장·군수의 승인을 얻어야 한다(법 제13조제2항). 한편, 추진위원회 구성시기와 관련하여 정비구역지정 전에 추진위원회의 구성승인이 가능한지 여부와 관련하여 대법원은 “정비구역이 지정되지 아니한 상태에서 일부 주민이 임의로 획정한 구역을 기준으로 구성된 추진위원회가 시장 군수의 승인을 얻어 설립될 수 있다고 한다면, 정비사업에 관한 제반 법률관계가 불명확 불안정하게 되어 정비사업의 추진이 전반적으로 혼란에 빠지고 그 구역 안에 토지 등을 소유하는 사람의 법적 지위가 부당한 영향을 받을 현저한 우려가 있다. 따라서 그와 같이 정비구역의 지정 및 고시 없이 행하여지는 시장 군수의 재개발조합설립추진위원회 설립승인은 앞서 본 여러 법규정 및 추진위원회제도의 취지에 반하여 허용될 수 없고, 그와 같은 하자는 중대할 뿐만 아니라 객관적으로 명백하다고 할 것이다.”라고 판시하여 추진위원회 구성시기를 정비구역지정 후로 제한하고 있다(대법원 2009.10.29.선고 200912297판결). 나. 설립승인신청절차 법 제13조제2항에 따른 조합설립추진위원회의 설립승인을 얻으려는 자는 시행규칙 별지 제2호 서식의 조합설립추진위원회승인신청서에 ① 토지등소유자의 명부, ② 토지등소유자의 동의서(토지등소유자 인감증명 첨부, 외국인인 경우에는 외국인등록사실증명서, 시행령 제28조제2항), ③ 위원장 및 위원의 주소 및 성명, ④ 위원선정을 증명하는 서류를 첨부하여 시장 군수에게 제출(전자문서에 의한 제출을 포함한다)하여야 한다. 대법원은 추진위원회의 설립승인신청서를 통하여 토지등소유자의 2분의 1이상의 동의가 있고 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 구성되어 있음을 확인한 경우, 시장· 군수는 그 추진위원회의 설립을 승인하여야만 하는지 여부에 대하여, “추진위원회의 설립승인을 얻고자 하는 자는 별지 제2호 서식의 승인신청서에 토지등소유자의 동의서, 위원선정을 증명하는 서류 등을 첨부하여 시장군수에게 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 달리 토지등소유자의 동의서 형식이나 추진위원회 위원장 및 위원의 자격이나 선정방식 등에 관하여 특별히 제한을 두고 있지는 않으므로, 추진위원회의 설립승인신청을 받은 시장·군수로서는 승인신청서에 첨부된 첨부서류에 의하여 당해 추진위원회의 구성에 대하여 토지등소유자의 2분의 1 이상의 동의가 있고, 추진위원회가 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 구성되어 있음을 확인할 수 있다면 그 추진위원회의 설립을 승인하여야 한다”고 판시하여 조합설립추진위원회의 설립승인처분을 기속행위로 보고 있다(대법원 2008.7.24. 선고 2007두12996 판결; 2009.6.25. 선고 2008두13132 판결). 4. 추진위원회구성 승인처분의 법적 성질 추진위원회구성 승인처분의 법적 성질에 관하여 승인처분이 토지등소유자들의 추진위원회구성 동의를 기본행위로 하고 그 구성행위를 완성시키는 보충행위인가, 아니면 구성승인 자체가 설권행위인가가 문제된다. 추진위원회구성승인처분에 대해서는 아직 대법원이 이에 관하여 명확히 입장을 밝힌 것은 없으나, 추진위원회구성승인이 됨으로써 추진위원회가 토지등소유자들로부터 조합설립 동의를 받고 창립총회의 개최나 조합설립인가를 신청할 수 있는 권한이 인정되는 점, 추진위원회는 비록 조합처럼 공공법인으로 되거나 행정청으로서의 지위까지 인정되는 것은 아니고 단지 비법인사단에 불과하지만, 승인 전까지는 추진위원회가 복수로 존재하더라도 구성승인은 오로지 경쟁자적인 지위에 있는 여러 추진위원회 중 단하나의 추진위원회에만 부여되고 구성승인을 얻지 못한 추진위원회는 불법이 되어 그 운영자들은 처벌을 받게 되는 점, 추진위구성승인이 됨으로써 추진위원회 위원장은 공무원으로 의제되며, 법 제41조에 의한 재판상, 재판외의 토지분할청구권을 가지게 되는 등 타인의 법률관계에 영향을 미칠 수 있는 지위를 취득하게 되는 점을 종합하면서 추진위원회구성승인은 단순한 보충행위가 아니라 추진위원회에 권리를 부여하는 설권처분으로 보는 것이 타당하다.
