환매권과 공익사업의 변환김성모 변호사입니다. 최근 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 함)제91조 제 6항 전문에 관한 분쟁이 있었습니다. 오늘은 위 토지보상법이 규정하고 있는 환매권 행사와 공익사업의 변환과관련한 대법원 판결(대법원 2015.08.19. 선고 2014다201391)을 함께 살펴보도록 하겠습니다. [참고조문]제91조(환매권)① 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 "취득일"이라 한다)부터 10년 이내에 해당 사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 "환매권자"라 한다)은 그 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.② 취득일부터 5년 이내에 취득한 토지의 전부를 해당 사업에 이용하지 아니하였을 때에는 제1항을 준용한다. 이 경우 환매권은취득일부터 6년 이내에 행사하여야 한다.③ 제74조제1항에 따라 매수하거나 수용한 잔여지는 그 잔여지에 접한 일단의 토지가 필요 없게 된 경우가 아니면 환매할 수 없다.④ 토지의 가격이 취득일 당시에 비하여 현저히 변동된 경우 사업시행자와 환매권자는 환매금액에 대하여 서로 협의하되, 협의가 성립되지 아니하면 그 금액의 증감을 법원에 청구할 수 있다.⑤ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 환매권은「부동산등기법」에서 정하는 바에 따라 공익사업에 필요한 토지의 협의취득 또는 수용의 등기가 되었을 때에는 제3자에게 대항할 수 있다.⑥ 국가, 지방자치단체 또는 「공공기관의 운영에 관한법률」 제4조에 따른 공공기관 중 대통령령으로 정하는 공공기관이 사업인정을 받아 공익사업에 필요한 토지를 협의취득하거나 수용한 후 해당 공익사업이 제4조제1호부터 제5호까지에 규정된 다른 공익사업으로 변경된 경우 제1항 및 제2항에 따른 환매권 행사기간은 관보에 해당 공익사업의 변경을 고시한 날부터 기산(기산)한다. 이 경우 국가, 지방자치단체 또는 「공공기관의 운영에 관한법률」 제4조에 따른 공공기관 중 대통령령으로 정하는 공공기관은 공익사업이 변경된 사실을 대통령령으로 정하는 바에 따라 환매권자에게 통지하여야 한다.[사실관계]1. 한국토지주택공사(피고)가 원고(용인시)에게택지개발사업을 위해 원고에게 보상금을 지급하고 수용을 원인으로 소유권 이전등기를 마침.2. 수용토지가 택지개발사업 시행과정에서 다른6필지로 그 지번이 변경.3. 국토해양부장관이 사업시행자를 경수고속도로 주식회사(사기업)로 하여 민간투자법에 따라 민간투자 사업으로 용인-서울 고속도로 건설사업 2단계 구간에 실시계획을 승인 고시 후 사업실시계획의 변경을 승인.4. 이 사건 수용토지 중 일부는 수용목적에 따라 사용, 나머지는 공익사업인 고속도로 건설사업을 위해 피고 대한민국에 무상귀속 되어 소유권 이전등기.5. 수용토지 중 고속도록 건설사업에 편입된 부분은 용인시 기흥구.6. 원고는이 편입토지에 환매권 행사를 목적으로 피고한국토지주택공사를 피공탁자로 하여 편입토지에 관하여 받은 보상금을 공탁하고환매권을 행사함.7. 피고는 당초 이 사건 택지개발 사업을 위해 수용되었던 편입토지가 수용목적과 다른 공익사업인 이 사건 고속도로 건설사업에 사용된 이상 공익사업의 변환에 해당되므로 원고는 새로이 변경된 공익사업을 기준으로 다시 환매권 행사의 요건을 갖추지 못하는 한 환매권을 행사할 수 없다고 주장.8. 원심은공익사업의 변환은 기존 공익사업의 시행자와 변경된 새로운 공익사업의 시행자가 모두 국가, 지방자치단체 또는 일정한 공공기관인 경우에 한하여 인정되는 것이 타당하고,편입토지가 당초의 목적사업인 이사건 택지개발사업에 사용되지 않게 되었으니 편입토지에 대하여는 택지개발사업이 폐지 또는 변경되었기 때문에 환매권을행사할수 있다고 판단함과 동시에 제3취득자인 대한민국에 대하여도 환매권으로 대항할 수 있다고 판결.[판 단]공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라고 한다) 제91조 제6항 전문은 당초의 공익사업이 공익성의 정도가 높은 다른 공익사업으로 변경되고 그 다른 공익사업을 위하여 토지를 계속 이용할 필요가 있을 경우에는, 환매권의 행사를 인정한 다음 다시 협의취득이나 수용 등의 방법으로 그 토지를 취득하는 번거로운 절차를 되풀이하지 않게 하기 위하여 이른바 ‘공익사업의 변환’을 인정함으로써 환매권의 행사를 제한하려는 것이다. 토지보상법 제91조 제6항 전문 중 ‘해당 공익사업이 제4조 제1호부터 제5호까지에 규정된 다른 공익사업으로 변경된 경우’ 부분에는 별도의 사업주체에 관한 규정이 없음에도 그 앞부분의 사업시행 주체에 관한 규정이 뒷부분에도 그대로 적용된다고 해석하는 것은 문리해석에 부합하지 않는다.토지보상법 제91조 제6항의 입법 취지와 문언, 1981. 12. 31. 구 토지수용법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 토지보상법 부칙 제2조에 의하여 폐지)의 개정을 통해 처음 마련된 공익사업 변환 제도는 기존에 공익사업을 위해 수용된 토지를 그 후의 사정변경으로 다른 공익사업을 위해 전용할 필요가 있는 경우에는 환매권을 제한함으로써 무용한 수용절차의 반복을 피하자는 데 주안점을 두었을 뿐 변경된 공익사업의 사업주체에 관하여는 큰 의미를 두지 않았던 점, 민간기업이 관계 법률에 따라 허가•인가•승인•지정 등을 받아 시행하는 도로, 철도, 항만, 공항 등의 건설사업의 경우 공익성이 매우 높은 사업임에도 사업시행자가 민간기업이라는 이유만으로 공익사업의 변환을 인정하지 않는다면 공익사업 변환 제도를 마련한 취지가 무색해지는 점, 공익사업의 변환이 일단 토지보상법 제91조 제6항에 정한 ‘국가•지방자치단체 또는 공공기관의 운영에 관한 법률 제4조에 따른 공공기관 중 대통령령으로 정하는 공공기관’(이하 ‘국가•지방자치단체 또는 일정한 공공기관’이라고 한다)이 협의취득 또는 수용한 토지를 대상으로 하고, 변경된 공익사업이 공익성이 높은 토지보상법 제4조 제1~5호에 규정된 사업인 경우에 한하여 허용되므로 공익사업 변환 제도의 남용을 막을 수 있는 점을 종합해 보면, 변경된 공익사업이 토지보상법 제4조 제1~5호에 정한 공익사업에 해당하면 공익사업의 변환이 인정되는 것이지, 변경된 공익사업의 시행자가 국가•지방자치단체 또는 일정한 공공기관일 필요까지는 없다.즉, 원심에서는 환매권을 제한 할 수 있는 근거가 되는 공익사업의 변환은 기존 공익사업의 시행자와 변경된 공익사업의 시행자가 모두 국가,지방자치단체 또는 일정한 공공기관에 한하여 인정되는 것으로 해석하여 원고 승소판결하습니다.그러나 대법원은 ‘공익사업으로 변경된 경우’ 부분에는 별도의 사업주체에 관한 규정이 없음에도 그 앞부분의 사업시행 주체에 관한 규정이 뒷부분에도 그대로 적용된다고 해석하는 것은 문리해석에 부합하지 않는 점,공익사업 변환 제도는 기존에 공익사업을 위해 수용된 토지를 그 후의 사정변경으로 다른 공익사업을 위해 전용할 필요가 있는 경우에는 환매권을 제한함으로써 무용한 수용절차의 반복을 피하자는 데 주안점을 두었을 뿐 변경된 공익사업의 사업주체에 관하여는 큰 의미를 두지 않았던 점, 민간기업이 관계 법률에 따라 허가•인가•승인•지정 등을 받아 시행하는 도로, 철도, 항만, 공항 등의 건설사업의 경우 공익성이 매우 높은 사업임에도 사업시행자가 민간기업이라는 이유만으로 공익사업의 변환을 인정하지 않는다면 공익사업 변환 제도를 마련한 취지가 무색해지는 점, 공익사업의 변환이 일단 국가•지방자치단체 또는 일정한 공공기관이 협의취득 또는 수용한 토지를 대상으로 하고, 변경된 공익사업이 공익성이 높은 토지보상법 제4조 제1~5호에 규정된 사업인 경우에 한하여 허용되므로 공익사업 변환 제도의 남용을 막을 수 있는 점을 근거로 변경된 공익사업의 시행자가 국가•지방자치단체 또는 일정한 공공기관일 필요까지는 없다고 판시하여 원심을 파기하고 환송한 것입니다.오늘은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 관련 내용 중 환매권 행사의 제한규정인 공익사업의 변환에 대한 대법원의 입장을 살펴보았습니다. 이것과 관련하여 문의하실 사항이나 도움이 필요하시다면 김성모변호사에게 연락해주시길 바랍니다.
